ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА Тема: «Гражданская правосубъектность муниципальных образований»

 

 

 

 

 

Скачать: diplom_3.zip [246,97 Kb] (cкачиваний: 0)  

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

 

Тема: «Гражданская правосубъектность муниципальных образований»

 

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………

 

ГЛАВА 1. Общаяхарактеристика гражданской правосубъектности муниципальных образований……………………………………………………...

§1. Понятие и признаки муниципального образования как одного из публичных субъектов гражданского права……………………………………….

§2. Гражданская правоспособность муниципального образования………….....

§3. Гражданская дееспособность муниципального образования…………….....

 

ГЛАВА 2. Муниципальное образование как один из участников гражданско-правовых отношений…………………………………………….............................

§1.Участие муниципальных образований в вещных отношениях……………...

§2.Участие муниципальных образований в обязательственных отношениях...

§3.Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований…......

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………..

 

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………………..

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

В соответствии с основным законом государства - Конституцией Российской Федерации местное самоуправление является одной из составляющих основ конституционного строя Российской Федерации. Оно направлено на обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения населением, а также на разрешение вопросов по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Местное самоуправление при осуществлении своих полномочий наделено признаком самостоятельности , в связи с чем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Совершенствование системы местного самоуправления не представляется возможным без наличия и дальнейшего формирования материальной и финансовой основы деятельности муниципальных образований, поэтому осуществление местного самоуправления реализуется путём участия его субъектов в имущественных отношениях, которые урегулированы нормами гражданского законодательства. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью определено Конституцией Российской Федерации как один из предметов деятельности местного самоуправления. Эффективное развитие системы местного самоуправления в России на протяжении последнего времени обуславливается необходимостью решения ряда теоретических и практических задач, которые возникают с момента вступления муниципальными образованиями в гражданские правоотношения, а также дальнейшем участием в них. Так, при проведении реформы местного самоуправления актуализируются общие вопросы , связанные с определением статуса муниципального образования как субъекта гражданского правоотношения. Вопросы, которые предусматривают участие публично-правовых образований в имущественных отношениях, входящих в предмет гражданского права, недостаточно полно регламентированы законодателем. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает применение к муниципальным образованиям положений, имеющих прямое отношение к участию субъектов - юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов. Вышеуказанная норма носит общий характер и не полностью определяет объём и содержание гражданской правосубъектности муниципального образования, порождая этим проблемы применения законодательства на практике. И совершенно очевидно, что действительно существует потребность наличия практики в научных , а также методических разработках и рекомендациях для разрешения коллизий, которые могут возникнуть при разрешении гражданско-правовых споров, возникающих по поводу участия муниципального образования либо его органов в гражданских отношениях.

В последние годы уделяется всё большее внимание проблемам участия муниципального образования в гражданских правоотношениях. Особенности участия рассматриваются в отраслевых науках гражданского права, муниципального права, теории государства и права. В отдельных диссертационных исследованиях можно выделить работы, которые полностью посвящены праву муниципальной собственности, а также разграничению государственной и муниципальной собственности. Не оставлены без внимания вопросы гражданско-правовой ответственности государства и муниципальных образований. Однако необходимо отметить, что в большинстве исследований предметом является участие государства в гражданских правоотношениях. Муниципальные образования фактически приравнены к государственным образованиям с учётом недооценки факта признании законодателем муниципальных образований самостоятельным видом субъекта гражданского права. Следовательно, в настоящее время отсутствуют комплексные научные изучения и исследования, которые позволили бы выделить муниципальные образования в качестве самостоятельного субъекта гражданского права, установить их специфику, изучить особенности участия муниципального образования в отдельных видах гражданских правоотношений. Учитывая изложенные обстоятельства, определились выбор и разработка темы настоящего дипломного исследования, что говорит об актуальностивыбранной темы.

Предметом дипломного проекта выступают нормы гражданского законодательства , регулирующие порядок определения , возникновения и признания у муниципальных образований гражданской правосубъектности, в том числе юридические основания осуществления ими субъективных прав и обязанностей , а также особенности правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием муниципальных образований, и иные нормы законодательства тех отраслей права, которые регулируют сориентированные отношения. Существующая практика разрешения арбитражными судами и судами общей юрисдикции споров, возникающих в указанной сфере правового регулирования, также выступает в качестве предмета исследования.

Следовательно при исследовании проекта приведены примеры тех гражданских правоотношений, в которых наиболее полно проявляется гражданская правоспособность и дееспособность публично-правового образования, которые выражены в наличии, приобретении и осуществлении субъективных прав и обязанностей имущественного характера.

Объектом дипломного проекта выступили общественные отношения, возникающие при определении и реализации гражданской правосубъектности муниципальных образований, являющихся участниками гражданского оборота.

Целью настоящей работы является комплексная разработка и обоснование абстрактной идеи гражданской правосубъектности муниципальных образований, а также разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием муниципальных образований.

Указанная цель обусловила постановку задач исследования :

- определить понятие и выявить признаки (особенности) муниципального образования в системе субъектов гражданского права;

- раскрыть особенности содержания гражданской правосубъектности муниципального образования, выраженных в анализе её элементов:

а) гражданской правоспособности ;

б) гражданской дееспособности. ;

- исследовать правовые формы реализации гражданской правосубъектности муниципального образования в гражданско-правовых отношениях вещного характера;

- установить способы реализации гражданской правосубъектности муниципального образования при участии последнего в обязательственных отношениях, возникающих в процессе экономического оборота;

- выявить уровень негативных последствий для муниципального образования в случае нарушения им установленных требований при реализации субъективных прав и обязанностей, а именно охарактеризовать понятие гражданско-правовой ответственности муниципального образования и установить её пределы.

Теоритеческую основу дипломной работы составили труды научных советских и российских учёных - правоведов : М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, П.П.Виткявичюса, В.В.Витрянского, О.А.Красавчикова, О.С.Иоффе, В.Ф.Попондопуло, В.С.Мартемьянова, В.И.Разуваева, Р.О.Халфиной, П.В.Крашенникова, Е.А.Суханова, В.С.Якушева и других.

Особый интерес, имеющий непосредственное отношение к избранной теме исследования, выражен в современных работах А.П.Гринкевича, Е.Л.Слепнёва, Д.В.Пяткова. В связи с тем , что полное раскрытие элементов гражданской правосубъектности муниципальных образований невозможно без рассмотрения особенностей системы местного самоуправления , для изучения были взяты исследования учёных-специалистов в области муниципального права – Выдрина И.В., В.А.Ясунаса, Е.С.Шугрина и других. Также для раскрытия темы исследования существенное значение имели работы дореволюционных учёных, среди которых можно отметить Г.Ф Шершеневича, Д.И.Мейера, В.Б.Яльяшевича.

Методологическую основу составили всеобщий диалектический метод познания и общенаучные методы исследования , к которым можно отнести исторический, предполагающий анализ становления и развития правового явления во времени и пространстве, формально-логический, выраженный в в применении приёмов индукции, дедукции, анализа и синтеза. Использовались также и частно-научные методы исследования:сравнительно-правовой, при котором сопоставлялись положения различных нормативно-правовых актов , методических рекомендаций, доктринальных воззрений, структурно-правовой и технико-юридический, определяющий толкование норм права и правовое моделирование.

 

 

Глава I. Общая характеристика гражданской правосубъектности

муниципальных образований

§ 1. Понятие и признаки муниципального образования как одного из

публичных субъектов гражданского права

Прежде чем определить понятие муниципального образования в системе субъектов гражданского права, выявить его характерные признаки, необходимо изучить генезис развития института местного самоуправления.

В России местное самоуправление имеет многовековую и богатую историю, начало которой отнесено к VII-VIII векам. История определила этапы территориального, производственного, церковного и монастырского самоуправления, включила понятие сельских и городских общин, а также земских и губных учреждений. При этом с начала возникновения и в последующие этапы своего развития во все периоды местное самоуправление выступало в качестве активного участника гражданского имущественного оборота, поскольку при отсутствии такого участия оно не смогло бы решить возложенные на него задачи и реализовать основные цели.

Основы развития местного самоуправления в нашем государстве были заложены в XVI веке при замене института самоуправления на местах через так называемую систему кормления (волостителей) и наместников специальными органами самоуправления – земскими и губными учреждениями.

Система кормлений , упраздненная Указом Ивана IV в 1555 году, представляла собой управление на местах наместником, который назначался центральными органами власти. Наместник не был полностью самостоятельным при решении вопросов местного значения, а принимаемые им решения имели источником финансирования средства населения.

Земские и губные учреждения имели сословный признак, осуществляли вопросы финансово-экономического характера, полицейского контроля, ведали судебной властью на местах.

В XVII веке в связи с введением приказно-воеводского управления на местах произошла бюрократизация системы местного самоуправления, при которой земские и губные учреждения попали под руководство воевод в вопросах их полицейской деятельности, но за ними продолжала сохраняться самостоятельность в решении вопросов экономической и финансовой деятельности, а также участии в гражданском обороте путём совершения сделок с принадлежащим им имуществом. Далее выборность в «земском» управлении на местах постепенно была вытеснена вновь созданной бюрократической системой организации местного самоуправления.[1] Эта система характеризовалась прежде всего централизацией власти и продолжила своё существование в эпоху Петра I. Принцип централизации власти нашел своё выражение в бурмистрской палате, образованной в 1699 году, которая одновременно выступала центральным учреждением для управления городами Российского государства , в том числе и органом местного общинного управления Москвы. На местах действовали избы земского происхождения под председательством земских бурмистров, власть которых распространялась на свободное население недворянского происхождения. Последующая бюрократизация системы местного управления имела продолжение с заменой указанных учреждений магистратами, которые выступали сословно-общинными выборными учреждениями городского самоуправления, а также с дальнейшей их ликвидацией при преемниках Петра I и с переходом власти на местах к воеводам и губернаторам.

Следующий этап развития местного самоуправления в России относится к эпохе Екатерины II, которой пришлось создать новую систему местных органов без восстановления созданной Петром I системы органов местного управления и местной власти , разрушенной его преемниками. В период ее правления были заложены основы самоуправления, которые во многом определили структуру местного управления на весь последующий период вплоть до появления в 1864 году земских учреждений.[2] Также началось самостоятельное регулирование законодательных вопросов организации данного вида управления, включая и особенности вопросов участия органов самоуправления как лиц в системе гражданского оборота.

В настоящее время реформа местного самоуправления является приоритетным направлением. Основной организационной формой осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является муниципальное образование. В статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] ( далее – Федеральный закон от 06.10.2003 года №131) муниципальное образование характеризуется как городское или сельское поселение, муниципальный район в пределах которых осуществляется местное самоуправление, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения.

Местное самоуправление имеет форму своего осуществления - это участие субъектов (органов местного самоуправления) в имущественных отношениях. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью определено Конституцией РФ как один из предметов деятельности местного самоуправления. Основополагающие начала участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, отражены в положениях главы 5 Гражданского кодекса РФ.[4]( далее – ГК РФ). В соответствии с частью 1 статьи 124 ГК РФ городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К перечисленным муниципальным образованиям как к субъектам гражданского права применяются нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых соответственно гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных видов субъектов.

В ГК РФ муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (государственными образованиями) имеют отличие от иных субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц. С точки зрения теории возможность создания субъектов гражданского права, которые не являются юридическими лицами, признается в науке гражданского права. Учитывая мнение РазуваеваВ.И., то «гражданская правосубъектность существует и помимо формы юридического лица. Действительным основанием гражданской правосубъектности является не статус юридического лица, а отношения экономической обособленности».[5] Однако признание публично-правовых образований субъектами гражданского права не единый вариант определения их гражданской правосубъектности. Правовые системы разных стран рассматривают государство, в том числегосударственные и муниципальные образования как один из видов юридических лиц. Например, украинское гражданское право относит к юридическим лицам публичного права государство и территориальные общины. При этом критерием деления на юридические лица публичного и частного права выступает порядок создания юридического лица.[6] Соответствующая классификация юридических отражена в статье 81 Гражданского кодекса Украины[7]. Сходство суждений представителей зарубежной цивилистики на гражданскую правосубъектность публично-правовых образований выявил Братусь С.Н. : «процесс отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы протекал по-разному в различных странах, но везде закончился обособлением фиска как юридического лица»[8]. Генетическую однотипность юридических лиц и муниципальных образований выявляют признаки отсутствия существенных отличий между гражданской правосубъектностью юридического лица и гражданской правосубъектностью муниципального образования. Об этом свидетельствуют утверждения российских ученых-цивилистов ещё в дореволюционное время, которые полностью проявляли единое мнение к вопросу отнесения публично-правовых образований к числу юридических лиц. Так, Д.И. Мейер рассматривал казну (государство) как юридическое лицо.[9] В контексте им также упоминались городские сообщества в системе понятий о юридических лицах.[10] Также Г.Ф.Шершеневич относил к публичным юридическим лицам городские и сельские общества, земства.[11]

В советское время в ходе развития гражданского законодательства и гражданско-правовой науки понятие муниципальных образований выходит за рамки понятия юридического лица. Местное самоуправление было исключено из системы правовых объектов, поэтому вопрос о гражданской правосубъектности территориальных образований рассматривается применительно лишь к правоспособности государства, а не муниципальных образований. Анализ исследованных научных работ, посвященных участию государства в гражданско- правовых отношениях, даёт понятие о том, что изменился аспект содержания гражданской правосубъектности государства. Таким образом, С.Н. Братусь выделял, что государство как казна это «особый, отличный от прочих юридических лиц субъект гражданского права».[12] Местные Советы народных депутатов определялись С.Н. Братусем как юридические лица, но только как органы управления административно-территориальными образованиями, но не как управляемые этими органами территориальные образования.[13] Такую же точку зрения отстаивал Красавчиков О.А., делая акцент на то, что государство«не может рассматриваться как юридическое лицо, поскольку государство само определяет порядок, формы и характер принадлежащих ему прав, а юридическое лицо действует в соответствии с уставом, который утверждается компетентными органами государства».[14]

Брагинский М.И. полагал, что государство есть особая разновидность субъекта гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами, и «для признания государства субъектом гражданского права нет необходимости рассматривать его как юридическое лицо».[15] Иная позиция по отношению к вышеизложенным мнениям была изложена Мревлишвили И.Г., который указал, что даже в отношении к государству «следует обсуждать родовое понятие юридического лица»,а признание государства особым субъектом права, а не юридическим лицом есть удвоение понятия юридического лица и «признание, что есть юридические лица гражданского права и юридические лица публичного права».[16]

В настоящее время интерес к тщательному изучению и исследованию вопросов, касающихся участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях не угасает. Помимо доктринальной точки зрения, предполагающей, что муниципальное образование выступает в гражданском обороте в качестве особого субъекта права, имеют место высказывание нетрадиционных суждений. Мнение Пяткова Д.В. было выражено в том, что муниципальные образования не являются субъектами гражданского права.[17]Субъектами гражданского права «являются одноименные хозяйственные публичные организации», выступающие«наряду с муниципальными образованиями как публично-властными организациями. ... Именно хозяйственно-публичные организации, не наделенные публичной властью, вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений».[18]

Многочисленность научных точек зрения, которые определяют гражданско-правовое положение муниципальных образований , вызывает необходимость проанализировать обоснованность позиции законодателя, распространившего в отношении этих субъектов нормы гражданского права, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. Определить обоснованность правомерности законодательной модефикации возможно посредством относительного исследования признаков муниципальных образований и юридических лиц.

Исходя из определения, данное законодателем в ст. 48 ГК РФ, выделяют четыре признака , характерные для юридического лица:

1.организационное единство;

2.имущественная обособленность;

3.самостоятельная имущественная ответственность;

4.выступление в гражданском обороте, при разрешении споров в судах от собственного имени в качестве истца или ответчика.[19]

Первый признак юридического лица законодатель определяет как организационное единство.Состав названного признака включает в себя согласно взгляду Красавчикова О.А. элементы внутреннего организационного единства, внешней автономии, руководящего единства и функционального единства.[20]

Внутреннее организационное единство, т.е. «система существенных взаимосвязей структурных подразделений и подчинение руководящему органу»[21] в муниципальном образовании обуславливается существованием системы органов местного самоуправления, функции которых определены с точной конкретизацией как в Федеральном законе от 06.10.2003 года №131 (статьи 14-17), так и в уставах муниципальных образований. В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 года под муниципальным образованием понимается «городское или сельское поселение, муниципальный район в пределах которых осуществляется местное самоуправление, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения.».

Для муниципального образования присущ также объединяющий признак, именуемый как территория, в границах которой реализуется функциональное и экономическое единство, и которая обеспечивает внешнюю автономию муниципального образования, т.е. «необходимую меру самостоятельности в его действиях по отношению ко всем третьим лицам».[22] Имеется в виду, что территориальный признак , выявляемый в деятельности муниципального образования – это существенный признак муниципального образования как субъекта гражданского права. Так, граждане, проживающие на территории конкретного муниципального образования, имеют определённое место своего жительства, вследствие чего необходимо подчеркнуть, что муниципальное образование обладает не только свойствами организационного, руководящего и функционального единства, но и характеризуется также признакомтерриториального единства. Более подробное изучение вопроса о значении территории для сущности гражданской правоспособности муниципального образования будет рассмотрено в следующем параграфе дипломного проекта.

Признак организационного единства юридического проявляется в наличии у него учредительных документов. Наличие учредительных документов (устава, (положения),договора), в которых предусмотрены «цели, характер, формы и юридические границы»[23] деятельности юридического лица, определялось Красавчиковым О.А. в качестве самостоятельного признака юридического лица. Согласно ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 в систему муниципальных правовых актов входит в том числе устав муниципального образования, который принимается на местном референдуме (сходе граждан). Он является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, а также имеет прямое действие , и применяется на всей территории муниципального образования. В устав муниципального образования входят положения, предусмотренные законодательством : границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; структура и порядок формирования местного самоуправления, а также их полномочия ; экономическая база и финансовая основа осуществления деятельности местного самоуправления, порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Устав муниципального образования не соответствует признакам учредительных документов юридического лица. В соответствии со ст. 52 ГК РФ учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками). Устав муниципального образования принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, что допускается трактовать данную формулировку как выражение воли самого муниципального образования. Согласно положениям ст. 51 ГК РФ при регистрации юридических лиц проверяется соблюдение порядка образования юридического лица и соответствие его учредительных документов требованиям законодательства. В соответствии же с ч.6 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 регистрации подлежит устав уже созданного муниципального образования, а не муниципальное образование само по себе как субъект права. Следовательно видно, что уставу муниципального образования свойственна иная правовая природа, отличающаяся от правовой природы учредительных документов юридического лица.

Муниципальному образованию как и юридическому лицу характерен признак имущественной обособленности. Это подтверждено положениями ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 года №131, в соответствии с которыми «органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом…». В ГК РФ приведено разграничение права собственности муниципальных образований и права собственности других субъектов гражданского права - граждан, юридических лиц, Российской Федерации и субъектов РФ. Обособленность имущества муниципального образования также выражена в том, что согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ и п. 1 ст. 213 ГК РФ некоторые объекты права собственности муниципального образования не могут принадлежать юридическим лицам, а также гражданам. На основании п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, обособляются в муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

В число элементов имущественной обособленности в литературе обычно относят наличие самостоятельного баланса (сметы).[24] Данное требование в отношении муниципальных образований предусматривается в наличии у муниципального образования самостоятельного местного бюджета, который включает в себя доходы и расходы[25]. Приобретение доходов местного бюджета осуществляется через гражданско-правовые сделки. Расходная часть местного бюджета в форме финансового обеспечения реализуется на решение вопросов местного значения соответствующего муниципального образования. Как отражено в ч.3 ст.52 Федерального закона от 06.10.2003 года №131, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета самостоятельно осуществляются органами местного самоуправления, что также является выражением признака имущественной обособленности муниципального образования.

Юридическим лицам также присуща самостоятельная ответственность принадлежащим ему имуществом по своим обязательствам. Пункт 1 ст. 126 ГК РФ гласит : «Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.».

Гражданско-правовое положение муниципального образования выделяется ещё тем, что оно от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права, несет обязанности, а также выступает истцом или ответчиком в суде. Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, участвуют муниципальные образования от своего имени. Однако следует подчеркнуть особенность участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях – в соответствии с п.2 ст.125 ГК РФ приобретение и осуществление прав и обязанностей от имени муниципальных образований осуществляется путём совершения действий органами местного самоуправления в рамках своей компетенции. Особого отличия от правового положения юридического лица в данном случае не наблюдается, потому как юридическое лицо также приобретает и осуществляет гражданские права и гражданские обязанности через свои органы, действующие на основании закона , иных правовых актов или учредительных документов.

Значительную особенность участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях можно увидеть в следующем положении: согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица), а также юридические лица при вступлении в гражданские правоотношения «приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей ив своём интересе». Одновременно можно сказать, что муниципальное образование участвует в гражданских правоотношениях также от своего имени, но для решения таких вопросов, которые касаются в первую очередь непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и которые выражают общественный и публичный интерес. Перечни вопросов местного значения муниципальных образований приведены в ст.14-16 Федерального закона от 06.10.2003 года №131. Направленность публичного характера при участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях признаётся общепринятой в науке гражданского права. По суждению Суханова Е.А. муниципальные образования могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.[26]

Совместно с этим целесообразно отметить, что уровень влияния публичного интереса на правоотношения , в которых публично-правовые образования выступают как участниками , в науке гражданского права расценка даётся по-разному. По взгляду Красавчикова О.А., «государство есть единство политического и хозяйственного руководства страной»^[27]. П.П. Виткявичюс полагает, что государство, участвуя в гражданских правоотношениях, реализует гражданскую правосубъектность, однако «гражданская правосубъектность государства призвана служить для выполнения государством его политических функций»^[28], вследствие чего «гражданская правосубъектность государства носит властный характер»^[29]. Ряд иных ученых опровергают вероятность придания гражданско-правовым отношениям публично-властных признаков. «Когда в правоотношении участвует государственный орган, речь идет о совокупности двусторонних правоотношений (вертикального и горизонтального), каждое из которых сохраняет свою самостоятельность»^[30]. Напротив, Якушев В.С. убеждён, что отношения, в которых государство выступает от своего имени, регулируются государственным, а не гражданским правом: «Государство ... имея обособленное имущество, само непосредственно хозяйственной деятельностью ... заниматься не стало. Оно лишь организует производство и управляет им ... Государство осуществляет закрепление имущества, являющееся односторонним волевым актом, но это закрепление не связано с товарно-денежным характером»^[31]. Впрочем при таком раскладе остается непряснённой правовая природа сделок с незакрепленным имуществом.

Указанные выше мнения и суждения, высказанные в отношении государства, могут использоваться для изучения и дальнейшего исследования гражданской правосубъектности муниципальных образований.

Анализируя вопросы местного значения , можно сделать вывод о том,

что муниципальное образование вступает в гражданские правоотношения, не применяя при этом властные полномочия по отношению к другим субъектам правоотношения. Так, передача муниципального имущества по заключённому договору аренды выполняется в рамках гражданско- правовых сделок посредством осуществления гражданской правоспособности. Для гражданско-правового регулирования правоотношений с участием муниципальных образований не имеют значения мотивы вступления в конкретное правоотношение, если иное не предусмотрено законом. Однако, удовлетворение местных интересов и потребностей путем реализации местного самоуправления может рассматриваться как мотив вступления муниципальных образований в гражданские правоотношения. При этом направление деятельности муниципальных образований на удовлетворённость интересов общества (населения) должно рассматриваться как признак, характерный именно длямуниципальных образований как субъектов гражданского права, отделяющий их (совместно с государственными образованиями) от физических и юридических лиц.

На основании п. 1 ст. 54 ГК РФ юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Законодатель даёт правовую защиту фирменному наименованию юридического лица^[32]. Средства индивидуализации для муниципального образования предусмотрены совсем иные. В соответствии со ст.9 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 к ним относятся официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Правоотношения, которые складываются по поводу официальных символов муниципальных образований, не обладают гражданско-правовой природой. Также к средствам индивидуализации юридического лица согласно п. п. 2 и 3 ст. 54 ГК РФ относится место его нахождения, определяемое местом государственной регистрации юридического лица. Законодательство не предусматривает понятие места нахождения муниципального образования, поскольку Федеральный закон от 06.10.2003 года №131 определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, муниципальный район или внутригородскую территорию , т.е. населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. К признаку индивидуализации муниципального образования может относиться его географическое расположение, поскольку оно сравнительно неизменно для соответствующего муниципального образования. Например, если учитывать, что в рамках одного места нахождения могут существовать два и более юридических лица, то наличие двух муниципальных образований с одним географическим положением невозможно.

Проведённый анализ исследования позволяет выделить признаки, присущие муниципальному образованию как субъекту гражданского права:

-организационно-территориальное единство;

-имущественная обособленность;

-самостоятельная имущественная ответственность;

-выступление в гражданско-правовых отношениях от своего имени;

-направленность на решение вопросов местного значения.

Применяя выделенные признаки муниципального образования, необходимо дать определение муниципального образования как субъекта гражданского права.

Муниципальное образование- территориальная организация населения, не являющаяся юридическим лицом, которая имеет в своей собственности обособленное имущество, отвечает этим имуществом по своим обязательствам, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные права и несёт обязанности, необходимые для решения вопросов местного значения.

Признаки муниципального образования как участника гражданско-правовых отношений чётко проявляются при его сравнении с иными субъектами гражданского права, что наглядно позволяет установить место муниципального образования в системе публичных субъектов гражданского права.

 

 

 

§2. Гражданская правоспособность муниципального образования

Участниками любых видов правоотношений являются субъекты права, (физические лица, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), выступающие в качестве носителей предусмотренных законом прав и обязанностей. Для того, чтобы стать полноправным участником определённых правоотношений, субъекту гражданско-правовых отношений необходимо обладать правоспособностью и дееспособностью.

Под правоспособностью в общем смысле понимается возможность, причем абстрактная[33]приобретения определенных прав, то есть установленная законом способность быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей.Правоспособность выступает в качестве первоначального условия общей предпосылки к участию в правоотношениях.[34]

Исследуя гражданскую правоспоспособность муниципальных образований, целесообразно проведение аналогии с юридическими лицами, хотя Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210[35] указал: "...наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица". Законодательство выделило равенство правового статуса муниципальных образований в гражданских правотношениях с юридическими лицами, однако это не предусматривает их юридического равенства. Можно аргументировать, что государство наделило муниципальные образования всеми полезными свойствами юридических лиц и постаралось освободить их от обременительных обязанностей тех же лиц, тем самым сделав их с точки зрения гражданского права не определенными законодательством субъектами.[36]

При изучении особенностей гражданской правоспособности, необходимо учитывать, что в отличие от юридического лица муниципальное образование при своём создании становится в первую очередь субъектом публичного права, а потом уже, при наличии определенных обстоятельств, гражданского, то есть допуск к участию в гражданских правоотношениях происходит вследствие приобретения публичного статуса.

Правоспособность юридических лиц подразделяется на общую (универсальную) и специальную (ограниченную, уставную, целевую).

В пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 [37]дано разъяснение по поводу того, каким образом можно определить правоспособность юридических лиц.

Общая или универсальная правоспособность наделяет юридических лиц возможностью по осуществлению любых видов деятельности, которые не запрещены законом, учитывая, что в учредительных документах таких лиц не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Специальной (ограниченной, целевой, уставной) же правоспособностью обладают лишь такие организации, для которых такая правоспособность прямо установлена законом или в их учредительных документах. Это обусловлено целями создания юридического лица, которые определяют сами учредители.

В теории гражданского права кроме общей и специальной правоспособности выделяют понятие исключительной правоспособности, котороепредполагает, что юридическое лицо наделено правом осуществлять только определенный вид деятельности с запретом на осуществление иных видов предпринимательской деятельности.[38]

Слугин А.А. отмечаетправоспособность коммерческих организаций с исключительным видом деятельности, определенным законом и некоммерческим характером цели, "специально-исключительной". По его суждению , общая, специальная и исключительная правоспособность являются самостоятельными видами гражданской правоспособности юридического лица. А исключительная правоспособность в свою очередь имеет два подвида: исключительную и специально-исключительную.[39] Как видно, данная идея обоснована не совсем понятно , и не представляется возможным определить существенные различия между понятиями «исключительная» и «специально-исключительная».

В научной литературе встречаются разные мнения, касающиеся содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований.

В Федеральном законе от 06.10.2003 года №131 определены вопросы местного значения, то есть те виды деятельности, которыми могут заниматься различные виды муниципальных образований: поселения, муниципальных районы, городские округа. При этом исчерпывающего перечня видов деятельности не предусмотрено, например, возможность использования денежных средств, составляющих местный бюджет при заключении гражданско-правовых сделок предполагает заключение любых видов гражданско-правовых договоров, не запрещенных законом. В этом можно согласиться также с выводами Конституционного Суда РФ, который высказал свою позицию по данному вопросу: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы».[40]

В соответствии с положениями Конституции РФ и Федерального закона от 06.10.2003 года №131 муниципальные образования создаются для специальных целей во исполнение которых им приходится становиться субъектами гражданского права. В отличие от цели, которую преследует коммерческая организация, - систематическое извлечение прибыли с правом ее последующего распределения между участниками, целью муниципального образования является решение вопросов местного значения с учётом мнения населения, а также с историческими и иными местными традициями. Соответственно по своей сути правоспособность муниципальных образований отличается от правоспособности юридических лиц , потому как муниципальное образование не создается исключительно для участия в гражданско-правовых отношениях. Исходя из вышеизложенного, более соответственная современному статусу публичных образований выступает специально-исключительная правоспособность.

Специальная - определяет цель создания и особое право собственности субъекта на обособленное имущество, исключительная предполагает, что при равенстве положения в гражданских отношениях наряду с физическими и юридическими лицами, публично-правовые образования имеют особенные, присущие только им отличия. Соответственно и правосубъектность муниципальных образований отличается отдругих субъектов, участвующих в гражданских правоотношениях.

Дискуссия о природе гражданской правоспособности муниципальных образований имеет своё продолжение. Выделяя факт, что муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях только в пределах своих полномочий, Е.Л. Слепнёв трактует правоспособность муниципального образования как функциональную, «вытекающую из специфических функций муниципального образования в обеспечении и интегрировании местных и государственных интересов для удовлетворения потребностей населения».[41] При этом он определяет соответствующую классификацию на специальную правоспособность юридических лиц, функциональную правоспособность муниципальных образований и целевую правоспособность государственных образований. Данная классификация позволяет выявить соотношение между сферами деятельности местного самоуправления и направленностью участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, что является надлежащим обеспечением реализации интересов населения.

Предполагается, что функциональная правоспособность муниципального образования может быть отнесена к разновидности специальной правоспособности. Это находит своё подтверждение в действующем законодательстве. К юридическим лицам ст. 49 ГК РФ относит общую или специальную правоспособность, причем общая правоспособность рассматривается как исключение и касается только коммерческих организаций (за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом). Для всех остальных юридических лиц установлена специальная гражданская правоспособность. В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований. Учитывая особенности муниципальных образований специальная правоспособность приобретает форму функциональной правоспособности, которая обладает определенными специфическими свойствами. Таким образом, следует полагать, что функциональная правоспособность муниципального образования может рассматриваться как модификация специальной модели правосубъектной юридической формы^[42].

Проведённый выше анализ гражданской правосубъектности муниципальных образований , выраженный в тщательном изучении специфики правоспособности муниципальных образований обуславливается предметным признаком. Данный признак означает субсидиарное применение норм гражданского законодательства о юридических лицах к муниципальным образованиям, участвующим в гражданских правоотношениях, с учётом некоторых особенностей, присущих правовому положению публичных субъектов. Это вызвало необходимость определения характера гражданской правоспособности муниципального образования с точки зрения её предметной направленности.

Помимо предметных признаков, выделяют пространственные и временные признаки правоспособности муниципального образования.

Указание на пространственные пределы деятельности муниципального образования содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 года №131-ФЗ. Территориальное пространство муниципального образования имеет существенное значение для сфер его деятельности в виду того, что местное самоуправление осуществляется на определенной территории[43], ее границами обуславливаются пределы вопросов местного значения. Указание на пространственные пределыдеятельности муниципального образования содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 года №131-ФЗ. Территориальное пространство муниципального образования имеет существенное значение для сфер его деятельности в виду того, что местное самоуправление осуществляется на определенной территории, ее границами обуславливаются пределы вопросов местного значения. Так, например, в соответствии с п. 1 ст.2 Устава Савинского муниципального района Ивановской области, «границы Савинского муниципального района Ивановской области определяют соответствующую территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление».[44] В то же время, «несмотря на пространственные рамки управленческой деятельности»[45], в пределах которых осуществляетсярешение вопросов местного значения, оснований для ограничения гражданской правоспособности муниципальных образований по территориальному критерию не предусматривается. Например, не имеется оснований для запрета муниципальному образованию заключать договоры о приобретении товаров для муниципальных нужд, если поставщик находится вне границ муниципального образования или место исполнения обязательств по этому договору определено за пределами данной территории. Также можно отметить, что размещение муниципальных облигаций возможно на территории других муниципальных образований и даже на внешнем рынке. На практике, относящейся кдеятельности муниципальных образований, можно встретить примеры выпуска ценных бумаг с непосредственным их размещением в отношении неопределенного круга лиц, не ограниченного только жителями муниципального образования.[46]Кроме того, муниципальное образование может иметь на праве собственности имущество, в том числе недвижимое, находящееся вне его территории, которое может использоваться, в частности, по организации представительства муниципального образования. В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 года №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» допускается принадлежность муниципальному образованию на праве собственности муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.[47] Совместно следует отметить, что территориальные пределы деятельности конкретного муниципального образования имеют свою гражданско-правовую функцию, в то время как предметные ограничения гражданской правоспособности муниципального образования обусловлены сферой деятельности порешению вопросов местного значения. Основным критерием, определяющим участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является значимость количества и характера потребностей населения, проживающего на определённой территории, направленность на решение вопросов местного значения, а не территориальное ограничение (граница). Если учитывать мнение И.В. Выдрина, то «местные сообщества складываются в рамках территориальных единиц, и основу их функционирования составляют именно местные интересы»^[48].Данный факт подтверждён в действующем законодательстве. В соответствии с Федеральнымзаконом от 06.10.2003 года №131, органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации благоустройства и озеленения территории соответствующего вида муниципального образования, охраны общественного порядка, осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории конкретного муниципального образования, а также по оказанию иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории. В данных нормах территория имеет своё назначение именно для определения сферы решения вопросов местного значения. Установление территориальных ограничений гражданской правоспособности муниципального образования не соответствует принципу гражданского законодательства – свободы имущественного оборота, в соответствии с которым товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законодательством. Но следует также заметить, что муниципальное образование - это не единственный субъект гражданского права, сфера деятельности которого ограничивается по территориальному признаку.